——“改革落實看四川”之成都市郫都區土地制度改革篇
□本報記者王進
□何子蕊
讀者可知道現在我國農村一畝土地一年的租金是多少嗎？據調查統計，目前單價最高的地方是上海市，平均每年每畝的租賃價格達到3240元，四川省是1211元。
然而，在四川成都市郫都區，一宗農村集體土地每畝一年的租金達到了驚人的7.2萬元，比全省平均水平高出了近60倍。不僅如此，這裡的集體土地入市競拍價也與同區域的國有土地相當，達到了每畝50萬元～70萬元。
在郫都區生活了60多年的退休教師李明（音）對此感慨地說，村裡的廠房以前大都是閒置的，而且破舊不堪，租也不好租，賣又不能賣。現在反而成了香餑餑，光租金一年都要收入幾十萬元，老百姓是既當股東又分現錢，全靠黨的政策好啊。
李老師所說的好政策，其實指的是郫都區自2015年以來在全省率先開展集體經營性建設用地入市改革試驗。據悉，到目前為止，該區已完成了30餘宗集體經營性建設用地的入市交易，成交總額達2.1億元。開創了土地增效、農民增收、集體壯大、產業升級的新局面。國土資源部副部長張德霖對此評價說，“郫都區在機制、規劃、制度等方面成果豐富，為全國集體經營性建設用地入市提供了借鑑經驗。”
多項創新成果成為全國標杆
統計資料顯示，目前我國農村集體建設用地面積達3.1億畝，其中經營性建設用地面積4200萬畝，數量雖大，但發揮作用較小。因此，如何喚醒這一“沉睡”的資本，深化“三塊田”（農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度）改革，尤其是如何進一步加大集體經營性建設用地這塊田的改革力度尤為重要。
黨的十八屆三中全會《決定》指出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”
2015年初，全國人大正式授權包括郫都區（原郫縣）在內的全國33個區（市）縣開展農村土地制度3項改革試點。如今，兩年多時間過去，郫都區在這項事關國家“四樑八柱”戰略的改革工作中“試”出了哪些成效？總結出了多少全國經驗呢？
“兩年多來，在中央和省市有關部門，尤其是區委、區政府的強力推動下，我區在集體經營性建設用地入市規則、主體確定、交易管理、收益劃分、監督使用等方面提煉和總結出了一整套可複製推廣的經驗和模式。”9月4日，郫都區國土局相關負責人在接受記者採訪時如是說。
在入市主體方面，郫都區在全國率先提出由村集體組織成立資產管理公司，並委託其作為實施主體進行入市交易。此舉推動和促進了我國《民法通則》中關於新增法人內容條款的修改程序。
在市場化交易方面，郫都區是目前為止全國市場化入市率最高的試點區域，通過公開招拍掛入市交易的集體經營性建設用地宗數達到95%以上，居全國首位。
在收益分配方面，郫都區創新提出和制定的農村集體經營性建設用地入市交易收益的集體和村民以“二八”比例分配規則，在國內普遍被採用，郫都區對此還出臺了專門的政府指導性意見。
在收益調節金收取方面，郫都區是首創（以前叫基礎設施配套費），之後又率先提出並實施了從13%～40%差別化分類定級的收取辦法，此辦法與其他試點地相比更具靈活性和科學性，國土資源部和財政部據此於2016年聯合下發了全國性指導意見……
近日，記者在新的《民法通則》中看到，第三章關於法人表述中，新增了農村集體經濟組織法人、合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織等特別法人，為集體經營性建設用地入市改革掃清了集體經濟組織不能成為入市主體的障礙。
今年6月16日，國土資源部耕地保護司司長劉國洪在郫都區調研時說，郫都區在集體經營性建設用地入市改革工作中取得了豐碩的制度成果，累積了重要經驗，為頂層設計提供了參考。
科學決策+創新實踐是關鍵
如此短時間，郫都區為何能形成這麼多前瞻性和全國性經驗？
從2015年初國家決定郫都區為全國試點，到2015年9月7日四川省集體經營性建設用地入市交易“第一槌”在郫都區成功落下，不到半年時間，要做的工作量之大、要求之高，令人難以想象。
據曾經在“第一槌”現場參與組織工作的郫都區政府一位負責人描述，當年9月7日上午11時許，當拍賣師落下最後一槌的那一刻，許多在場的郫都區工作人員都激動得熱淚盈眶。因為，那半年多時間，“五加二、白加黑”加班加點地幹，不知道熬了多少個通宵，但每個人都從無怨言。期間僅召開的大小會議就有40次～50次之多，起草和制定的文案更多，字數達30餘萬字。
“由於改革試點時間緊、任務重，又很專業，因此，科學決策和創新實踐是關鍵。”郫都區委相關負責人說，首先是“三定”摸家底。郫都區採用“定基數、定圖斑、定規模”模式先後對全區152個村、1624個村民小組、9.3萬農戶集體土地等進行核資清理。從確定出的11.3萬畝存量集體經營性建設用地中，最終確定出前期可入市的土地面積為4932.79畝。
在“三建三化”建規則體系環節，區主要領導親自抓、帶頭幹，以建規則、建制度、建平臺和組織化、民主化、市場化模式先後出臺了入市主體、收益分配、財務監管等21個配套辦法和7個實施細則，從“制度到實踐、實踐到制度”反覆驗證，構建起較為完備的制度體系。
暢通入市渠道，還權賦能，郫都區先後探索形成了“四維模式+三個民主”的農村自治新模式。入市方式、途徑、底價等由村民代表協商，收益分配由集體經濟組織成員或其代表大會民主決策。創新設計出了“產權主體+實施主體”組織結構，有效保障了農民土地等權利。
此外，郫都區採取“一項機制+兩項獎勵”模式，鼓勵金融機構抵押放貸，激發資本活力。將農村經營性建設用地使用權納入區農村產權抵押融資風險基金保障範圍，由市、區兩級基金按淨損失4：6比例分擔，為金融機構和投資人解除後顧之憂。唐昌鎮戰旗村一宗地因此成功融資410萬元。
郫都區還制定實施了針對外部分配的“分級調節”和針對內部分配的“二八原則”，實現多方共贏。分割槽域按13%～40%的差異化收取調節金的辦法，最大限度增加了群眾改革獲得感；將土地淨收益20%用於成員現金分紅，其餘80%作為村集體公積金、公益金和風險金的做法，則從根本上保障了村民長遠生計和集體可持續發展。
用更好的改革成果惠及民眾
秋日明媚的陽光下，郫都區三道堰鎮青槓樹村顯得格外迷人，寬闊的鄉村公路潔淨如洗，一排排、一棟棟別墅洋房矗立於綠道邊，儼然花園一般。
談到對於全區土地改革的感受，村支書韓忠抑制不住內心的激動，他說，是改革鑄就了今天的幸福路。近年來，青槓樹村採用五連片模式將村集體480多畝閒置零星土地整理入市和修建基礎設施，採用一二三產業聯動模式發展，成立相香草湖管理有限公司對全村旅遊資源統一打造和運營。2016年，村民通過現金分紅、股權增厚和就近就業等形式，實現人均可支配收入23,397元，同比淨增了2300餘元。
在郫都區紅光鎮，鎮幹部老王邊帶記者參觀正在熱火朝天建設中的工地邊說，前年9月郫縣那次17宗集體建設用地集中入市併成功交易的奇蹟，就是紅光鎮白雲村創造的，108.38畝土地最終由多利農莊競得，加上先前競得的200餘畝集體土地，多利農莊目前正全力打造集生態農業、餐飲娛樂、旅遊觀光、體驗展示於一體的中國農業矽谷技術創新中心和都市農業融合發展示範中心。
在唐昌鎮戰旗村，當了10多年村官的高德敏給記者算了一筆賬，他說，農村集體建設用地入市改革對於農村來說是個多贏之舉。以本村13.3畝土地入市後的700多萬元收入為例，政府不僅實現了城鄉統籌發展目標，還收取了近100萬元基礎設施配套費；集體資本被激活了，村集體資產由此增加到了2000多萬元；投資方不僅拿到了自己想要的地，還有更大發展空間；村民更是受益，700多萬元收益中的20%直接分給了村民，每人還增加了2000多元股本金，而且40年分紅，還享受到了區、鎮基礎設施配套建設帶來的各種便利。
從目前來看，集體經營性建設用地入市改革的作用和效果是十分明顯的。不過，一些投資者和專家對此也表露出了一些擔憂。比如，集體經營性建設性用地入市後，投資者仍然面臨融資難等同價不同權問題，雖然銀監會和國土資源部已聯合發文，明確村集體經營性建設用地入市後享有抵押貸款權，郫都區也為此出臺了相關激勵政策，但目前社會參與度還不高，一些法律和制度障礙尚需突破；改革還需多方聯動和後續支援；上下和同級部門之間的改革聯動和修法聯動亟待加強。
可喜的是，近日中央已明確將原定於今年年底收官的集體經營性建設用地入市改革試點延期一年，此舉無疑為各試點區域進一步創新實踐、總結和提煉更多經驗創造了條件。而在郫都區，改革向縱深推進的農村集體建設用地二級市場推進會已於日前舉行，郫都區委書記楊東昇最近一月數次在會上明確要求，全區要用“放、管、服”改革的精神，進一步為企業提供優質服務，做優“郫都模式”，破解改革難題，用更多、更好的改革成果惠及民眾。
